Более осмотрительным было бы говорить о Швейцарии как об эксперименте, результате спонтанного процесса, приведшего на данный момент к сравнительно позитивным результатам.Важным источником разнообразных успехов Швейцарии является ее сложная и чрезвычайно поучительная история возникновения как конфедеративного государства. Процесс этот длился полвека и прошел шесть этапов, причем каждый из них может преподать свой, независимый от исторического и национального контекста «урок», которые сейчас и будут кратко изложены.
Навязанная извне Конституция Гельветической республики (1798–1803), которая была скроена по французскому образцу, означала определенный прогресс в плане равноправия, поскольку она порвала со старой конфедерацией, еще несшей на себе многие черты аристократического устройства. Однако ее пороком был централизм, так как в ней провозглашалось централизованное государственное устройство, в котором кантоны были низведены до положения чисто административных округов без каких-либо самостоятельных прав.
Урок. Если бы центральная власть могла распознать общее благо и умно ему способствовать, централизм как таковой был бы не так уж плох. Только вот опасность, что централизованной и бюрократически осуществляемой окажется не мудрость, а какое-либо расхожее заблуждение, достаточно велика. В нецентрализованных структурах также встречаются неумные и бестолковые управленцы, однако при этом всегда остается возможность сравнения и обучения. Вероятность постепенного, шаг за шагом, улучшения оказывается неизмеримо большей.
Так называемый Акт о посредничестве (1803–1813), разработанный Наполеоном в переговорах со швейцарскими делегатами, был попыткой компромисса между позициями централизма и партикуляризма. Его судьба была решена вместе с разгромом наполеоновской Франции.
Урок. Посредничество является успешным принципом, однако должно побуждаться внутренними мотивами, а не насаждаться извне. Навязанная сверху, без демократической легитимации, конституция может служить приобретению некоторого опыта, но не может быть наполнена внутренней жизнью.
Так называемый Период реставрации (1815–1830) отличался попытками возврата к дореволюционному состоянию: было создано конфедеративное государство, состоявшее из 22 суверенных кантонов с восстановленными сословными конституциями и единым советом представителей. Этот «шаг назад» позволил замедлить некоторые адаптационные процессы, однако не решил существовавших проблем.
Урок. Можно учиться на уроках прошлого, но не следует предаваться иллюзии, будто можно вернуться назад, в прожитое. Ценности если и меняются, то медленно, потому есть все основания быть консервативным по отношению к ним. Структуры трансформируются в ходе технического прогресса. Консерваторы напрасно этому противятся. Структуры должны постоянно подвергаться адаптации. Кто хочет сохранить ценности в условиях изменяющегося мира, должен осторожно адаптировать и изменять структуры.
Так называемое Время возрождения (1830–1847) было, возможно, наиболее творческим периодом в жизни Швейцарии, наследием которого страна живет и поныне. В то время проводилось множество конкурирующих экспериментов. У кантонов была значительная самостоятельность. Представители швейцарской элиты изучали модели других государств и создавали с помощью эмигрантов и беженцев из соседних стран с аристократическим государственным устройством сети коммуникации, важные для всего мира. Политика во многих случаях оставляла для гражданского общества и малого предпринимательства значительное поле действия. В остальном она оставалась косной и вмешивалась во многие жизненные сферы.
Урок. Неоднородная политическая система предоставляет широкие возможности учиться на сравнении по принципу «смотри, у кого лучше». Результаты противоречивых опытов как правило быстро обнаруживаются благодаря относительно свободным условиям коммуникации, стимулируя обучение и адаптацию больше, чем любая стандартизация и централизация, какими бы благими намерениями они ни руководствовались.
После Периода возрождения Швейцарии предстояло пережить кризис раскола на сельские, католическо-консервативные кантоны и кантоны с преимущественно городским населением, либерально-протестантские. Конфликт вылился в политико-религиозную Гражданскую войну 1847 года, которая была решительной и велась с умом, а победители были сдержаны и великодушны в отношении побежденных. Зондербундисты нарушили верность конфедерации, вступив в союз с иностранными правительствами. Целью военной операции являлось не уничтожение противника, а примирение и обновление основы дальнейшего сотрудничества.
Урок. У открытого разрешения конфликтов имеется определенный смысл, когда проявляется величайшая осторожность в отношении противника и по возможности быстро и великодушно проводится интеграция проигравшей стороны.
В конфедеративном Договорном государстве 1848 года был достигнут компромисс между партикуляризмом и централизмом. Централистский элемент, представленный победившими либеральными партиями, занимал важное место в системе конституционного права. Швейцария фактически состояла из относительно хорошо функционирующих нецентрализованных и совершенно незначительных центральных структур. Бюджет конфедерации, как и администрация, были – по европейским меркам – очень небольшими и безвластными. Швейцарское союзное государство начинало свое существование с минимальным аппаратом, в котором состояло не более дюжины профессиональных чиновников, без прямых или косвенных конфедеральных налогов и с минимальным бюджетом, формировавшимся лишь за счет таможенных сборов.
Урок. Тайной успеха молодого федеративного государства было то, что оно возникло как минимальное государство, на базе значительной кантональной и местной автономии и с функционирующими политическими микроструктурами (бывшими, впрочем, как раз на местном уровне более патерналистскими, чем демократическими). Эти структуры были рождены не общим стремлением к «минимальному правительственному аппарату», а тем обстоятельством, что на все иное попросту не хватало средств: не было ни бюджетных денег, ни чиновников, ни центральной бюрократии. Решение было верным в условиях отсутствия финансовых средств, персонала, который мог бы взять ошибочное направление. В слабо развитой центральной администрации в силу непрофессионального принципа «народного ополчения» царила мешанина из импровизации и принятых наугад неверных решений, стремление скорее «не мешать», в результате чего, например, центральный таможенный тариф в отсутствии соответствующих профессиональных кадров устанавливался не чиновниками, а спонтанными экономическими силами (и был потому не враждебен экономическим процессам). Несколько упрощенно формулируя, можно сказать, что швейцарское «экономическое чудо» XIX века – не плод конституционного либерализма или демократии, а ненамеренное последствие минимальных масштабов центральных государственных структур. Швейцария XIX века была прогрессивна, потому что ее политическая система – соответственно критериям того времени – являлась очень старомодной. Принцип субсидиарности действовал, потому что частные, местные и кантональные структуры в финансовом и кадровом отношении на самом деле были более способны к выполнению общественных задач, чем хронически «недокормленная» центральная администрация.

Fnst.ru